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De nombreuses caricatures - de la Révolution aux dessins de presse contemporains - ont évoqué l’histoire de l’éligibilité et du personnel politique dont le discrédit et la déconsidération s’accompagneront tour à tour d’une indifférence, d’une renonciation ou d’une récusation d’un certain nombre d'électeurs alors que les modes de scrutin ont été tour à tour critiqués et dénoncés comme ne reflétant pas la réalité des suffrages. Ainsi, aux exclu(e)s involontaires s’ajouteront les exclu(e)s volontaires qu’ils le soient par désintérêt ou par conviction.

Ont été également exposés des urnes, un isoloir (adopté en 1913), des bulletins de vote de 1830 à nos jours, comme autant d’objets d’une pratique relative à une procédure rigoureusement organisée et qui retracent l’apprentissage des modalités du suffrage jusqu’en 1988, date à laquelle les dernières modifications de l’acte de voter eurent lieu : l’urne transparente et le paraphe… En attendant la généralisation éventuelle des machines à voter ?

Guizot, dans un des débats concernant l’extension du droit de suffrage sous la Monarchie de Juillet, disait de l’universalité qu’elle était impossible. Et Cormenin, auteur du décret du 5 Mars 1848 prétendait qu’il allait se livrer à une bien bizarre expérience en définissant juridiquement l’universalité.

De fait, si l’on juge depuis notre situation actuelle, est universel un vote qui inclut la totalité des citoyens, femmes et hommes, ayant atteint un âge déterminé. La clause de nationalité commence à être discutée, celle de la durée de résidence aussi. Quant aux incapacités légales (interdictions judiciaires et condamnations pénales), elles sont justifiées comme sanctionnant des personnes soit trop indignes soit dotées d’un discernement insuffisant pour pouvoir voter.

Il n’en a pas toujours été ainsi puisque dans les multiples modèles électoraux français, l’universalité était déniée pour certaines catégories de citoyens uniquement mâles, soit sur la base du cens, soit sur celle de la condition de dépendance (domestiques, indigents par exemple).

Pour tous ces électeurs, le droit de vote n’était accordé qu’indirectement de 1789 à 1817 (on élisait des électeurs qui élisaient des députés) et sous condition de prestation d’un serment civique. La constitution de 1793 dans laquelle est formellement inscrit un droit de vote au profit de l’ensemble des citoyens n’a jamais été mise en pratique.

La première universalité a été proclamée solennellement en 1848. Elle n’a été remise en cause que de 1850 à 1852 (et sous le régime de Vichy). Elle ne concernait que les hommes et une partie des colonisés (à l’exception notable des algériens) et se déroulait sans dispositif de protection de la sincérité du vote, puisque l’isoloir date en France de 1913.

La seconde universalité, qui désormais est reconnue comme la vraie universalité, date de 1944. « Une personne - une voix », pourrait-on dire, car la vieille formule « un homme - une voix » résonne comme exclusionniste.

Mais on parle beaucoup moins de la troisième universalité, celle des « sujets » coloniaux (hormis ceux intégrés dès 1848) qui ont dû attendre 1956 ou 1958, pour pouvoir bénéficier de l’universalisme français.

Actuellement notre universalisme est réglé juridiquement mais cette définition peut être l’objet de débats quant aux clauses de nationalité, d’âge ou d’incapacités.

Pratiquement il reste des poches d’exclusion, diversement publicisées, concernant les personnes sous tutelle, les personnes incarcérées ou internées, les personnes sans domicile fixe.

Politiquement il existe un nombre important de citoyens non-inscrits ou mal-inscrits qui sont éloignés des choix électoraux malgré les procédures d’inscription automatique prévues pour les nouveaux électeurs par la loi de 1997. Et la croissance du nombre des abstentionnistes et de l’usage des bulletins blancs et nuls révèle d’autres formes d’auto-exclusion qui sont à mettre en relation avec les transformations de l’activité et de la profession politiques.

Enfin la question de l’universalité comme égalité stricte entre les personnes, se pose aussi dans le poids que l’on accorde aux suffrages, puisque les modes de scrutin et les découpages électoraux peuvent également déformer l’expression des choix des électeurs.

En revenant sur les exclusions passées et sur les exclusions présentes, cette exposition Les exclu(e)s du suffrage invite à réfléchir sur les évolutions et les contradictions de l’universalisme à la française. Et à envisager aussi quels moyens peuvent être mobilisés pour lutter contre cette autre forme d’exclusion sociale.

Professeur de Science Politique à Paris 1

Le suffrage en quelques dates

En France, avant que d’être « universel », le suffrage était réservé à une catégorie de citoyens masculins s’acquittant d’un impôt appelé « cens ». Aussi de 1789 à 1848, le nombre de citoyens actifs fluctua au gré du montant du cens fixé par le corps législatif. La pratique du suffrage censitaire, qui traduit une volonté de limiter ou de contrôler les individus susceptibles de « choisir » les édiles de la République, n’est cependant pas une pratique nouvelle. Ainsi de la Grèce antique où, au Ve siècle av. JC, les citoyens étaient divisés en quatre classes censitaires, dont seules les deux premières désignaient les électeurs et les deux dernières les éligibles, interdisant l’accession à la citoyenneté de nombre d’individus.

Cependant, la pratique du vote en France existe avant la Révolution française. Mais si les différentes communautés recouraient à des élections « internes » ainsi des députés des trois ordres (clergé, noblesse et Tiers Etat) qui étaient élus par leurs pairs, il s’agissait d’un vote comme « corps » et non d’un vote individuel. De plus, ce vote se déroulait en assemblée et le mandat était impératif. Ce qui est novateur à partir de 1789, c’est la possibilité pour un nombre important d’individus d’élire des représentants qui doivent légiférer en leur nom et les représenter. Ainsi, le vote exprime et traduit le pouvoir et la légitimité des élus, « choisis » et appelés à représenter la base citoyenne. Même si restait à déterminer qui pouvait être électeur… et à l’image des conceptions antiques, furent également exclus d’emblée les femmes, les enfants (les mineurs), les étrangers (les métèques) et les domestiques (les esclaves).

Le principe du droit de vote figure ainsi dans les différentes Constitutions qui se succèdent :

Première Constitution du 3 septembre 1791 :

Le principe du droit de vote des citoyens est inscrit pour la première fois dans la Constitution.
Ce droit de vote est réservé exclusivement aux hommes et est basé sur un système censitaire.
Le cens est fixé très bas, permettant à environ quatre millions et demi de citoyens d’accéder au droit de vote.
L’article 2, section II précise que pour être citoyen actif il faut réunir les conditions suivantes : Etre né ou devenu Français ; être âgé de 25 ans accomplis ; être domicilié dans la ville ou le canton depuis le temps déterminé par la loi ; payer dans un lieu quelconque du Royaume une contribution directe au moins égale à la valeur de trois journées de travail et en présenter la quittance ; n’être pas dans un état de domesticité, c’est-à-dire de serviteur à gages ; être inscrit dans la municipalité de son domicile au rôle des gardes nationales et avoir prêté le serment civique.
L’article 3 précise que tous les six ans, le Corps législatif fixera le minimum et le maximum de la valeur de la journée de travail, et les administrateurs des départements en feront la détermination locale pour chaque district. Les exclusions sont précisées dans les articles 5/6.

Décret du 11 avril 1793, La Convention demande aux communes de dresser un état de la population effective, avec mention du nom des citoyens ayant le droit de vote. Ces listes (recensements) portent un numéro d'ordre, les noms et prénoms des personnes de plus de 12 ans, le lieu de naissance, le domicile et la profession.

Constitution du 24 juin 1793 dite « montagnarde » : Le droit de vote est prévu pour les étrangers. En réalité cette mesure n'a jamais été appliquée, car elle fut suspendue le 10 octobre 1793. Le principe du suffrage universel avait été adopté mais la Constitution n’a pas été appliquée.

Constitution du 13 décembre 1799 (An VIII), Le Consulat : Cette Constitution établit le suffrage universel et la citoyenneté française pour tout homme né et résidant en France, âgé de 21 ans révolus, inscrit sur les registres civiques créés dans chaque commune et demeurant depuis au moins un an en France. L'état de domestique à gage reste incompatible avec l'exercice du droit de vote. L'âge passera à 20 ans par décret du 17 janvier 1806.

Sénatus-consulte du 4 août 1802, An X : Bonaparte est plébiscité consul à vie le 2 août.

Chartre Constitutionnelle du 4 juin 1814 : Première Restauration. Napoléon abdique le 6 avril. Louis XVIII promet une monarchie constitutionnelle le 2 mai. La Charte constitutionnelle est proclamée le 4 juin. Le terme « Charte » permettait d’éviter de parler de « Constitution » qui avait des relents de Révolution.

1er août 1815 : Deuxième Restauration.

Loi du 5 février 1817 : Ne sont admis à voter que les citoyens âgés de plus de 30 ans et payant 300 francs de contribution directe.

29 Juin 1820 : Loi du double vote – Cette loi rétablie le scrutin d’arrondissement favorable aux nobles campagnards pour 158 sièges et décide que les 172 autres seront pourvus au scrutin départemental par le quart le plus imposé des électeurs qui votent ainsi deux fois.

En 1824, Charles X succède à son frère Louis XVIII. Chef de file des Ultras, Charles X espère rétablir « l’alliance du Trône et de l’Autel », il prête néanmoins serment à la Charte qu’il considère comme une concession abusive et entame un règne d’intolérance et de réaction.

Le 6 août 1829, Charles X « chef suprême de l’Etat » selon l’article 14 de la Charte, renvoie le ministère Martignac considéré comme trop libéral. Deux jours plus tard, est formé un nouveau gouvernement dont la composition est perçue comme un camouflet pour les monarchistes modérés comme pour les libéraux et les républicains.

Le 16 mai 1830, Charles X, face aux résistances de la Chambre, dissout l’Assemblée nationale et convoque des élections pour les 23 juin et 3 juillet. Mais les résultats des élections confortent l’opposition : 274 sièges pour les modérés et les libéraux contre 143 pour les monarchistes.

Juillet 1830 : Aveuglé par sa défiance du parlementarisme, le Roi décide conformément à l’article 14 de la Charte de gouverner par ordonnances. Le 25 juillet, Charles X signe quatre ordonnances, dont une qui, en modifiant le calcul de l’impôt (cens électoral) modifie le régime électoral et réduit le nombre d’électeurs. Le droit de vote est donc réservé aux plus riches sous prétexte que seuls les propriétaires sont capables de défendre l’ordre, les pauvres étant analphabètes. Pour être électeur, il fallait être âgé de 30 ans et payer au moins 300 francs d’impôt par an. Passée la consternation, des députés libéraux se réunissent, des journalistes se regroupent autour du journal Le National et certains électeurs envisagent de refuser de payer l’impôt.

Le 29 juillet 1830, Paris est aux insurgés. Au petit matin du 30 juillet, Charles X retire les quatre ordonnances. Le 31 juillet, la commission municipale de Paris faisant office de gouvernement provisoire, nomme le Duc d’Orléans lieutenant général du royaume. Pour les députés libéraux, portés par l’insurrection populaire et républicaine, la nouvelle monarchie constitutionnelle qui se présente sous les auspices du Duc d’Orléans constitue un rempart contre une République qu’ils redoutent. Alors que Charles X abdique le 2 août, le duc d’Orléans - sous le nom de Louis-Philippe - prête serment à la nouvelle Constitution et devient « roi des Français » le 7 août 1830.

Loi électorale du 19 avril 1831: Pour être électeur, l'âge est abaissé à 25 ans et le cens fixé à 200 francs. Si le corps électoral s’élargit (167 000 électeurs), le suffrage reste cependant l’apanage unique d’hommes aux revenus confortables. Néanmoins, des membres notoires des professions libérales ou de la fonction publique peuvent voter à partir de 100 francs de cens. Ce groupe a été appelé les « capacités ». En ce qui concerne les militaires, ils ne pouvaient voter que s'ils étaient retraités et que leur retraite atteignait au moins 1200 francs par an et payaient un demi cens de contribution directe. Le résultat de cette décision a été l’élimination de tous les demi-soldes de l’Empire, colonels ou généraux.

L’opposition républicaine réclame, à l’image de Ledru-Rollin, l’adoption d’un suffrage qui ne soit pas lié aux revenus… À ceux qui souhaitent voir élargir le corps électoral par un nouvel abaissement du cens, Guizot répond en août 1841 « Enrichissez-vous par le travail et l’épargne » et déclare : « (...) Je suis pour mon compte ennemi décidé du suffrage universel ». (Discours à la Chambre des députés, 15 février 1842)

Mars 1847: Rejet d’un projet de loi électorale abaissant le cens et précisant le droit de vote des personnes instruites.

En avril 1847, deux projets de réforme de la loi électorale sont repoussés et avec eux, l’idée même du suffrage universel. L’opposition, attachée à une réforme profonde de la loi électorale, n’entend pas en rester là et organise dès juillet 1847 des banquets qui mèneront la Monarchie de Juillet à son terme.

Février 1848 : Suite à l’abdication le 24 février de Louis-Philippe en faveur de son petit-fils le comte de Paris, la Chambre refuse et crée le même jour un gouvernement provisoire républicain qui votele 25 février 1848 la loi sur le suffrage universel masculin et institue une indemnité parlementaire afin que les plus modestes puissent participer à l’Assemblée. Première élection fixée au 23 avril 1848.

5 mars 1848 : Proclamation du suffrage universel masculin direct, sans la moindre condition de ressources. La France est alors le premier État au monde à l’avoir institué. La majorité électorale est fixée à 21 ans. Le vote est censé être secret. Suite à cette loi, le corps électoral passe d’environ 246000 électeurs à plus de 9 millions, posant d’énormes problèmes pratiques, la moitié de la population masculine étant alors illettrée. Sont exclus les militaires et le clergé. Le vote de l’armée n’était pas prévu au motif qu’il était impossible de faire voter les soldats dans leur commune sans disperser l’armée d’une manière arbitraire et potentiellement dangereuse pour le pays. Pour la première fois, le vote des domestiques était autorisé. La première élection a eu lieu le 9 avril 1848.

31 mai 1850 : Loi restreignant l’étendue du suffrage en précisant que dorénavant, pour être électeur, il fallait être domicilié dans le canton depuis au moins trois ans. Ceci eut pour résultat de priver près de 3 millions de citoyens de leur droit de vote.

2 décembre 1851 : Coup d’État deLouis Napoléon Bonaparte qui annonce l’abrogation de la loi du 31 mai 1850 sur la restriction par le domicile et appelle l’Armée à voter pour la première fois…

14 janvier 1852 : Rétablissement du suffrage universel suivi du décret du 14 février 1852 : Le nouveau découpage électoral favorise le gouvernement et peut être remanié à chaque élection. Mise en place de la candidature officielle : le candidat officiel est désigné par le préfet lui-même nommé par Napoléon III. Tous les fonctionnaires, tous les maires (nommés par l’Empereur dans les grandes villes) doivent faire campagne pour lui. Seul le candidat officiel peut apposer des affiches, disposer de bulletins de propagande et de bulletins de vote à son nom, enlevant ainsi toute possibilité d’expression à l’opposition.

14 janvier 1864 : Thiers réclame la liberté électorale, c'est-à-dire la suppression de la candidature officielle.

4 septembre 1870 : Capitulation de Napoléon III face à la Prusse. Proclamation de la IIIe République qui durera jusqu’au 10 juillet 1940.

1871 : Les délégués de La Commune de Paris se font élire au suffrage universel masculin.

27 juillet 1872 : Les militaires ne peuvent prendre part à aucun vote, d’où l’expression « la grande muette ».

7 juillet 1874 : Loi sur les listes électorales.

30 novembre 1875 : Loi organique sur l’élection des députés. Vote le dimanche dans la commune de résidence.

17 juillet 1889 : Loi interdisant les candidatures multiples à la députation. La déclaration de candidature devient obligatoire.

30 mars 1902 : Loi sur la répression des fraudes en matière électorale.

29 juillet 1913 : Loi ayant pour objet d’assurer le secret et la liberté du vote ainsi que la sincérité des opérations électorales. Vote avec enveloppe et isoloir, le votant introduit lui-même son bulletin dans l’urne.

Loi réglementant l’urne et la composition du bureau de vote. Interdiction des inscriptions multiples sur les listes électorales.

20 mars 1914 : Loi réglementant les panneaux d’affichage électoraux.

31 mars 1914 : Loi réprimant la corruption électorale.

20 octobre 1919 : Loi réglementant la propagande électorale.

8 juin 1923 : Loi mettant les bulletins à la disposition des électeurs dans la salle de vote.

20 mars 1924 : Loi instituant la distribution à domicile des cartes électorales.

21 avril 1944 : Ordonnance instituant le suffrage universel masculin et féminin. Egalité devant l’électorat et l’éligibilité.

17 août 1945 : Ordonnance permettant aux militaires de redevenir électeurs et éligibles.

12 avril 1946 : Lois instaurant le vote par procuration et le vote par correspondance.

9 mai 1951 : Loi rendant obligatoire l’inscription sur les listes électorales.

Constitution du 4 octobre 1958 : L’article 11 prévoit l’usage du référendum législatif et l’article 89 celui du référendum constitutionnel. Le conseil constitutionnel statue sur la régularité des élections.

Loi constitutionnelle du 6 novembre 1962 : le référendum du 28 octobre adopte l’élection au suffrage universel direct du président de la République.

14 mars 1964 : Décret organisant l’élection du président de la République.

10 mai 1969 : Loi légalisant les machines à voter.

5 juillet 1974 : Loi fixant à 18 ans l’âge de la majorité.

31 décembre 1975 : Loi supprimant le vote par correspondance. Nouvelle réglementation du vote par procuration.

19 juillet 1977 : Loi relative aux sondages d’opinion préélectoraux modifiée en 2002.

8 décembre 1983 : Loi permettant aux naturalisés français d’être électeurs dès leur naturalisation.

Loi organique et loi du 11 mars 1988 : Lois relatives à la transparence financière de la vie politique (financement des campagnes électorales, financement des partis et groupements politiques, patrimoine des élus). Complétées par les lois des 15 janvier 1990, 29 janvier 1993 et 19 janvier 1995.

13 mai 1991 : Loi instituant une refonte complète des listes électorales corses.

Loi constitutionnelle du 23 juin 1992 : Possibilité pour les citoyens européens de participer aux élections municipales françaises.

11 novembre 1997 : Loi relative à l’inscription automatique des citoyens devenus majeurs sur les listes électorales.

Loi constitutionnelle du 28 juin 1999 et loi du 6 juin 2000 : « Parité » hommes-femmes.

Chronologie réalisée à partir de
Un homme, une voix
de Michel Offerlé,
éd. Découvertes Gallimard